La reprise des concessions funéraires

par Monsieur Damien Dutrieux
Chargé d’enseignement à l’Université de Valenciennes
Consultant associé au CRIDON Nord-Est
Chargé de formation en contentieux des opérations funéraires au Centre National de la Fonction Publique Territoriale

Se rencontrent assez fréquemment dans les règlements des cimetières (voire dans les contrats de concession eux-mêmes), des clauses prévoyant la résiliation automatique de la concession funéraire (après mise en demeure) dans le cas où son titulaire ne respecterait pas certaines de leurs dispositions. Le plus souvent, il s’agit de dispositions ayant trait soit à des obligations de construction soit à des obligations d’entretien.

Certes, le maire peut indubitablement imposer des obligations aux titulaires de concessions, par des stipulations introduites dans le contrat de concession, ou, par l’utilisation de son pouvoir de police des cimetières au moyen de dispositions arrêtées dans le règlement du cimetière.

Il importe cependant de préciser que les obligations ainsi fixées sont limitées quant à leur objet (bon ordre, décence, hygiène et sécurité dans le cimetière) d’une part, et que, d’autre part, la résiliation de la concession ne peut jamais constituer une sanction automatique du non respect de ces obligations.

Dès lors, les résiliations automatiques, si elles ont été instituées, ne sont pas opposables aux titulaires de concessions, en raison de la nature particulière de ce contrat. La résiliation d’une concession implique toujours que le juge administratif soit saisi à cette fin.

Pour mettre fin au contrat de concession de sa propre initiative, la commune dispose seulement du droit de reprise.

Deux hypothèses doivent être envisagées ; l’administration municipale, dans l’optique d’une saine gestion du cimetière, devra faire en sorte, d’une part, qu’un terrain non renouvelé fasse rapidement retour à la commune afin de pouvoir être de nouveau cédé, et, d’autre part, qu’une concession perpétuelle non entretenue puisse être reprise afin que son état ne vienne pas nuire à l’aspect général du cimetière, et, surtout, à la sécurité et à l’hygiène de ce dernier.

A) La reprise pour non renouvellement

Le titulaire d’une concession non perpétuelle jouit d’un droit au renouvellement de la concession.

Si le renouvellement n’a pas été demandé dans les deux ans, le terrain fait retour à la commune " sans aucune formalité ", le maire n’étant pas tenu " de prendre un arrêté " (CE 26 juillet 1985, M. Lefèvre et autres, Rec. CE T. p. 524, confirmé notamment par CE 20 janvier 1988, Mme Chemin-Leblond c/ Ville de Paris, Dr. adm. 1988 n°128).

Ainsi, la commune va reprendre le terrain, quel que soit son état, sans la moindre mesure préalable de publicité (à moins que le règlement du cimetière ne prévoit en la matière une obligation supplémentaire).

En pratique, les communes cherchent souvent, sans qu’elles en aient l’obligation, à contacter le titulaire de la concession arrivée à échéance, afin de lui proposer le renouvellement.

La simplicité de cette procédure s’oppose à la "lourdeur" de la procédure de reprise pour état d’abandon. La solution s’explique naturellement par le fait que, dans l’hypothèse des concessions non renouvelées, le concessionnaire et ses successeurs ont disposé d’un délai supplémentaire de deux années pour solliciter le renouvellement (art. L. 2223-15).

B) La reprise des concessions en état d'abandon d’abandon

Il convient de garder à l’esprit qu’en mettant en œuvre la procédure de reprise, la commune ne respecte pas la durée pour laquelle la concession a été délivrée. Dès lors, les textes entourent cette procédure d’un très grand formalisme auquel s’ajoutent de nombreuses mesures de publicité (art. L. 2223-17 et L. 2223-18, et, R. 2223-12 à R. 2223-23 du Code général des collectivités territoriales).

Au préalable, bien que la lecture des textes (notamment l’art. R. 2223-12) invite à penser que la procédure ne concerne que les concessions perpétuelles, celle-ci s’applique pourtant à toutes les concessions d’une durée de trente ans et plus (Rép. min. n° 11166 JOANQ 26/09/94 p. 4787).

L’utilisation de cette procédure n’est nullement obligatoire pour la commune. Toutefois, la non-utilisation de la procédure, alors que la commune connaît l’état d’abandon et les risques que fait courir cet état, est susceptible d’engager la responsabilité de la commune pour les dommages que provoquerait cette concession.

D’autre part, la commune peut, pour des raisons historiques ou esthétiques engager la procédure mais ne pas procéder à la reprise matérielle de la sépulture et réparer et entretenir la monument présent sur cette concession.

La mise en œuvre de la procédure implique tout d’abord que soient réunies deux conditions cumulatives.

D’une part, la procédure ne peut intervenir (art. L. 2223-17 CGCT) qu’à l’issue d’une période de trente ans (toutefois, la reprise est impossible dans les dix années consécutives à la dernière inhumation dans la concession ; art. R. 2223-12).

D’autre part, la concession doit avoir " cessé d’être entretenue " (art. L. 2223-17).

Il convient cependant de relever au préalable que, dans trois hypothèses, la procédure est soit modifiée soit prohibée.

Il existe d’abord une procédure de reprise particulière pour certaines concessions dans les cimetières des communes des départements du Bas-Rhin, du Haut-Rhin et de la Moselle (art. L. 2542-27).

Ensuite, la procédure ne peut pas intervenir avant un délai de cinquante ans pour les concessions des personnes dont l’acte de décès porte la mention " Mort pour la France " en application des articles L. 488 et L. 489 du Code des pensions militaires (art. R. 2223-22).

Enfin, lorsque les concessions sont entretenues par une commune ou un établissement public, en exécution d’une donation ou d’une disposition testamentaire, le recours à la procédure de reprise pour état d’abandon est impossible (art. R. 2223-23).

Hormis ces exceptions, la procédure est minutieusement décrite dans le code général des collectivités territoriales ; plusieurs étapes sont à distinguer.

Première étape.

La procédure débute par une constatation de l’état d’abandon qui implique un déplacement sur les lieux du maire ou de son délégué, des descendants ou successeurs du titulaire de la concession ainsi que du commissaire de police ou du garde champêtre (art. R. 2223-13 CGCT).

Les descendants et successeurs des titulaires des concessions visées par l’opération de reprise et les personnes chargées de leur entretien sont informés par le maire, au moyen d’une lettre recommandée avec accusé de réception, du jour et de l’heure de la visite destinée à la constatation de l’état d’abandon. Cette lettre (art. R. 2223-13 CGCT) doit être adressée un mois avant la constatation et doit inviter ces personnes à assister à celle-ci où à s’y faire représenter (dans l’hypothèse où l’adresse des personnes concernées n’est pas connue, un avis précisant la date et l’heure de la visite est affiché, un mois avant, à la mairie et à la porte du cimetière).

Deuxième étape.

La constatation de l’état d’abandon est matérialisée par l’établissement d’un procès-verbal, signé par les personnes présentes.

Ce procès-verbal, auquel est annexée une copie de l’acte de concession (ou à défaut un acte de notoriété dressé par le maire " constatant que la concession a été accordée depuis plus de trente ans "), doit contenir (art. R. 2223-14) :

- l’emplacement exact de la concession ;

- la description précise de l’état de la concession (Le juge refuse les formules trop vagues ; CAA Nancy 3 novembre 1994, M. Gaunet, Req. n° 93NC00482) ;

- dans la mesure où ces informations sont connues, " la date de l’acte de concession, le nom des parties qui ont figuré à cet acte, le nom de leurs ayants droit et des défunts inhumés dans la concession ".

Une copie du procès-verbal doit, d’une part, être notifiée aux personnes concernées (en même temps qu’une mise en demeure de remise en état de la concession) par une lettre recommandée avec accusé de réception (art. R. 2223-15) et, d’autre part, être affichée (le maire doit dresser un certificat de l’accomplissement de cet affichage qui est annexé au procès-verbal), durant un mois (avec renouvellement des affiches après quinze jours) aux portes de la mairie et du cimetière (art. R. 2223-16). Cette publicité du procès-verbal doit intervenir dans le délai de huit jours à compter de son établissement.

En pratique, interviennent donc trois affichages d’un mois entrecoupées par deux quinzaines sans affichages. Dans une réponse ministérielle, le ministre vient en effet préciser que : " s’agissant de l’affichage du procès-verbal à la porte de la mairie ainsi qu’à la prote du cimetière à l’attention du public [...] les extraits de ce procès-verbal font l’objet de trois affichages successifs puisque ces affiches sont renouvelées deux fois à quinze jours d’intervalle " (Rép. min. n°  33615, JOANQ 04/10/99 p. 5783-5784).

Le code général des collectivités territoriales (art. R. 2223-17) impose de surcroît " qu’une liste des concessions dont l’état d’abandon a été constaté " soit tenue dans chaque mairie, qu’elle soit déposée au bureau du conservateur du cimetière (s’il en existe un), à la préfecture et à la sous-préfecture. Cette liste est à la disposition du public qui est informé, par une inscription placée à l’entrée du cimetière, des endroits où il peut en prendre connaissance.

Troisième étape.

A l’issue d’un délai de trois ans après l’exécution des formalités de publicité de la deuxième étape, dans l’hypothèse où aucun acte d’entretien constaté contradictoirement n’a été réalisé sur la concession pour lui faire perdre sa qualité d’état d’abandon, un second procès-verbal (art. R. 2223-18) est établi dans les mêmes conditions.

Ce second procès-verbal obéit aux mêmes règles de publicité prévues à l’article R. 2223-13 du code général des collectivités territoriales, doit être notifié aux intéressés et préciser " la mesure qui doit être prise " (art. R. 2223-18).

Quatrième étape.

Un mois après la notification du second procès-verbal, le maire peut saisir le Conseil municipal qui va se prononcer sur le principe de la reprise de la ou des concessions en état d’abandon.

Cinquième étape.

C’est le maire (art. R. 2223-18) qui prononcera par arrêté la reprise

Après l’accord de principe du conseil municipal, si le maire décide de prendre un arrêté prononçant la reprise, cet arrêté ne doit pas être publié et notifié (art. R. 2223-19 et R. 2223-20). Un mois après la publication et la notification de cet arrêté pourra intervenir la reprise "matérielle" de la concession.

Le non respect de ces formalités, et des obligations de publicité de celles-ci, a pour effet de rendre la procédure de reprise irrégulière et d’entraîner l’annulation par le juge de l’arrêté de reprise pris par le maire (CE 6 mai 1995, Commune d’Arques c/ Mme Dupuis-Matton, Req. n° 111720, Dalloz 1995, IR, p. 148).

C) Les conséquences de la décision de reprise

Une fois la décision de reprise obtenue (deux années après la date d’échéance de la concession ou un mois après la publication de l’arrêté de reprise de la concession en état d’abandon), il conviendra de reprendre matériellement la concession qui pourra, à l’issue de cette opération, être accordée à un nouveau titulaire (art. L. 2223-15 et R. 2223-21).

Il importe de relever que la chambre criminelle de la Cour de cassation a récemment rappelé qu’au cours de ces travaux de reprise matérielle, le corps et la sépulture sont toujours protégés par le délit d’atteinte à l’intégrité du cadavre et de violation de sépulture visés à l’article 225-17 du Code pénal (Cass. crim. 25 octobre 2000, X …, pourvoi n° 00-82.152, Collectivités Territoriales - Intercommunalité 2001, comm. n° 139, note D. Dutrieux).

Cette reprise matérielle se traduit par l’accomplissement de deux opérations : l’exhumation des restes, et, l’enlèvement des monuments, signes funéraires et caveaux.

1) L’exhumation des restes

L’exhumation des restes présents dans une concession constitue une condition indispensable pour que la commune puisse concéder à nouveau le terrain repris (ce principe a été posé par le Tribunal administratif de Pau en 1960 ; voir : TA Pau, 14 décembre 1960, Sieur Loste, Rec. CE p. 838-839). Le ministre de l’intérieur, interrogé sur cette question, a récemment confirmé ce principe (Réponse ministérielle à la question écrite n° 53601, JO Débats Assemblée nationale Questions, 23/07/2001, p. 4298).

Il convient en outre de préciser que l’exhumation des restes trouvés dans les concessions reprises (art. R. 2223-20) se distingue de l’exhumation, autorisée par le maire à la demande d’un proche du défunt, régie par les articles R. 2213-40 et suivants du code général des collectivités territoriales (dès lors, la présence d’un parent ou d’un mandataire de la famille n’est pas requis pour cette opération - CE 26 juillet 1985, M. Lefèvre et autres - et les personnels chargés de l’exhumation n’ont pas à être habilités - Circulaire n° 97-211 du 12/12/1997).

Une fois les restes exhumés, ils doivent être " réunis dans un cercueil de dimensions appropriées " (art. R. 2223-20).

Interrogé sur cette disposition par le député Bernard Derosier, le ministre de l’intérieur a précisé (JOANQ 08/11/1999 p. 6469) que : " Compte tenu des termes utilisés par l’article L. 2223-18 du code général des collectivités territoriales pour habiliter le pouvoir réglementaire à préciser les règles en matière d’exhumation administrative et de l’absence de restrictions particulières dans la rédaction des articles R. 361-28 à R. 361-31 du code des communes [R. 2223-19 à R. 2223-21 et R. 2223-6 CGCT], ces derniers articles s’appliquent à la reprise de concessions funéraires soit non renouvelées, soit en état d’abandon. Les restes d’une concession non renouvelée sont donc réunis dans un cercueil de dimensions appropriées en vue soit de leur réinhumation immédiate dans l’ossuaire spécial soit de leur crémation suivie de la dispersion des cendres dans le lieu spécialement destiné à cet effet, conformément aux articles L. 2223-4 du code général des collectivités territoriales et R. 361-30 [R. 2223-6 CGCT] du code des communes. Les noms des personnes qui étaient inhumées dans la concession reprise sont consignés dans un registre tenu à la disposition du public. Ils peuvent être également rappelés dans le jardin du souvenir ou au-dessus de l’ossuaire par gravure sur un matériau durable. ".

Ainsi, le ministre est venu clairement affirmer que les boîtes à ossements sont obligatoires quelle que soit la reprise administrative effectuée.

Le maire fait ensuite procéder soit à leur inhumation dans l’ossuaire soit à leur crémation (art. L. 2223-4   et L. 2223-18, et R. 2223-6).

Le code général des collectivités territoriales impose enfin, au dernier alinéa de l’article R. 2223-6, que " les noms des personnes, même si aucun reste n’a été retrouvé, sont consignés dans un registre tenu à la disposition du public et peuvent être gravés sur un dispositif établi en matériaux durables dans le jardin du souvenir ou au-dessus de l’ossuaire ".

2) La destination des monuments, signes funéraires et caveaux

A l’exception du principe du respect dû au mort, la commune connaît une totale liberté pour détruire, utiliser ou vendre les monuments, signes funéraires et caveaux présents sur les concessions reprises. En outre, les recettes générées ne sont nullement affectées au cimetière (Circulaire n° 97-211 du 12/12/1997).

En revanche, il importe de préciser que, s’il n’appartient qu’au maire de désigner l’emplacement des concessions (CE 28 janvier 1925, Sieur Valès, Rec. CE p. 79 ; CE 15 novembre 1993, M. Denis, Req. n° 123151), l’acquéreur de la concession funéraire qui a fait l’objet d’une procédure de reprise doit pouvoir obtenir un terrain libre de toute construction (voir : TA Pau, 14 décembre 1960, Sieur Loste, précité).

Annexe :

Circulaire du ministre de l’intérieur n° 93-28 du 28 janvier 1993

NATURE ET DESTINATION DES MONUMENTS, SIGNES FUNÉRAIRES ET CAVEAUX SE TROUVANT SUR DES SÉPULTURES ABANDONNÉES

À la suite de plusieurs demandes de renseignements effectuées auprès de mes services sur la nature et la destination des monuments, signes funéraires et caveaux se trouvant sur des sépultures abandonnées, j’ai saisi, conjointement avec le ministre chargé du budget, le Conseil d’Etat d’une demande d’avis portant sur les questions suivantes :

1° Quelle est la nature juridique - biens immeubles incorporés au domaine public communal, biens vacants appartenant à l’Etat et rétrocédés aux communes qui en disposent librement ou biens revenant en pleine propriété aux communes qui en disposent librement - des monuments et signes funéraires sur les sépultures dont les emplacements ont fait régulièrement retour aux Communes ?

2° Compte tenu de la nature particulière des monuments et signes funéraires et dans la mesure où les communes à qui ils reviendraient en pleine propriété les revendraient, le produit qui en découlerait devrait-il être affecté à l’entretien du cimetière communal, ou bien les communes pourraient-elles en disposer librement conformément au principe, d’une part, de la libre administration communale et, d’autre part, du principe de droit budgétaire de non-affectation des recettes aux dépenses ?

3° Les solutions qui pourraient être retenues pour les monuments et signes funéraires installés sur des sépultures abandonnées sont-elles transposables aux caveaux mis en place par les familles dans les terrains de sépultures, lorsque celles-ci sont abandonnées ?

A ces questions, le Conseil d’Etat (section de l’intérieur) a rendu l’avis ci-après :

1°  Lorsque le maire prononce en application de l’article [L 2223-17 du CGCT], la reprise d’une concession perpétuelle, il peut, en vertu de l’article [R. 2223-20 du même code], faire enlever ces matériaux des monuments et emblèmes funéraires restés sur la tombe. Il peut également, dans l’exercice de ses pouvoirs généraux de gestion du domaine public, faire enlever ces matériaux lorsqu’une concession temporaire, trentenaire ou cinquantenaire n’est pas renouvelée dans les conditions prévues à l’article [L. 2223-16] et lorsque, en l’absence de concession il est procédé à l’ouverture des fosses pour de nouvelles sépultures, en application de [l’article R 2223 5].

Les monuments et emblèmes funéraires que le maire fait enlever ne sont pas incorporés au domaine public et ne peuvent faire partie de ce domaine, faute d’être affectés à l’usage du public.

Ils ne peuvent non plu être regardés comme entrant dans les catégories de biens vacants et sans maîtres dont les articles 539 et 713 du Code civil attribuent la propriété à l’Etat.

Ils font, en conséquence, partie du domaine privé de la commune.

La liberté pour la commune de disposer de ces biens a toutefois pour limite le principe du respect dû aux morts et aux sépultures, qui interdit à la commune toute aliénation de monuments ou emblèmes permettant l’identification des personnes ou de la sépulture et toute utilisation contraire à ce principe.

2° Au cas où la commune vend, dans le respect du principe susmentionné, lesdits monuments et emblèmes, elle peut disposer librement du produit de celle vente, conformément au principe constitutionnel de la libre administration des collectivités.

3° Les mêmes solutions s’appliquent aux caveaux édifiés par les familles dans les terrains des sépultures.

COMMENTAIRES

Il ressort de l’avis précité notamment que :

1° Les monuments, signes funéraires et caveaux installés sur des terrains de sépulture, dans un cimetière, qui ont fait régulièrement retour à la commune appartiennent au domaine privé de celle-ci.

2° Dans la mesure où les familles n’ont pas récupéré les monuments, signes funéraires et caveaux installés sur ces sépultures, la commune en dispose librement, dans la limite de respect dû aux morts et aux sépultures.

3° Lorsque ces monuments, signes funéraires et caveaux sont vendus le produit qui revient à la commune n’a pas à être nécessairement affecté à l’entretien du cimetière.

4° Les communes ont toujours la faculté à entretenir à leur frais les monuments, signes funéraires et caveaux installés sur des sépultures abandonnées en raison, notamment, de l’intérêt historique ou artistique qu’elles présentent.